Трагедия Кармадонского ущелья и правовые проблемы защиты прав человека при чрезвычайной ситуации // Журнал "Адвокат" №4, 2005 - 0,57 п.л. - Международная Юридическая фирма «Трунов, Айвар и партнеры»
«ТРУНОВ, АЙВАР И ПАРТНЁРЫ»

Международная Юридическая фирма, основана в 2001 году

Трагедия Кармадонского ущелья и правовые проблемы защиты прав человека при чрезвычайной ситуации // Журнал "Адвокат" №4, 2005 – 0,57 п.л.

К сожалению, материал недоступен

20 сентября 2002 г. в Кармадонском ущелье, республика Осетия, произошел сход пульсирующего ледника Колка. В результате было разрушено более 50 домов, с лица земли стерты 5 селений, несколько туристических баз, рестораны, и другие социальные объекты, миллионы тонн льда похоронили под собой десятки километров дорог и др. Трагедия унесла жизни более 16 чел. Не менее 132 значились пропавшими безвести [1]. Нарушены условия жизнедеятельности более 1000 человек, причинен существенный материальный ущерб.
Законодательство России и международные нормы права провозглашают человека, его права и свободы высшей ценностью. Конституция РФ устанавливает и гарантирует обязанность государства соблюдать, защищать неприкосновенность личности и собственности, охрану жизни, здоровья и достоинства человека. Права и свободы, гарантируемые главой 2 Конституции РФ, обладают приоритетом по отношению к любой норме права, закрепленной в федеральных законах, либо подзаконных нормативно-правовых актах органов государственной власти. Инструмент общества – государство, основной функцией которого, как метко заметил В.В. Путин, является "оказание услуг населению". Именно государство от имени общества должно взять на себя бремя помощи пострадавшим.
Причиной чрезвычайной ситуации в Кармадонском ущелья явилось опасное природное явление – пульсирующий ледник Колка (единственный оставшийся в России из 12 постоянно наблюдавшихся учеными в СССР[2]). "Ледник Колка последние 100 лет является самым неспокойным ледником Кавказа и одним из немногих в России, который неоднократно "бунтовал", продвигаясь далеко вниз по долине, нанося огромный ущерб местному населению и народному хозяйству[3]".
Пульсирующий ледник – ледник, которому свойственны периодические колебания, приводящие к быстрому продвижению и перераспределению вещества в ледниковой системе, без изменения его общей массы[4].
Пульсирующий ледник – это ледник, которому свойственны резко выраженные релаксационные колебания, приводящие к перестройке его динамического режима и перераспределению в нем вещества без изменения общей массы. Подобная динамическая неустойчивость обусловлена взаимодействием внешних факторов с реологическими свойствами льда ледника, что приводит к периодическим колебаниям с большой амплитудой скорости движения. Резкое перемещение вещества в леднике, как правило, сопровождающееся продвижением его конца, представляет собой подвижку ледника"[5]. Причина буйства пульсирующего ледника несоответствие прихода и оттока снега и льда в области абляции. Длительное время происходит накопление, когда давление накопившихся снежно-ледниковых масс становится достаточным, для того чтобы преодолеть сопротивление языка ледника, происходит выброс льда с переходом от обычного к глыбовому[6].
Пульсирующий ледник является опасным природным явлением, требующим постоянного и непрерывного мониторинга, изучения и наблюдения с целью предотвращения чрезвычайных ситуаций природного характера.
Факты свидетельствуют, что обрушение ледника в Кармадонском ущелье не были неожиданностью, признаки надвигающейся беды можно было увидеть еще за два месяца до трагедии. В интервью, которое опубликовала газета "Труд", Лев Денисов сообщил, что на снимках, сделанных командиром космической экспедиции Валерием Корзуном 13 августа 2002 г. с Международной космической станции, и альпинистами еще 28 июля 2002 г., виден ледник Колка и другие, спускающиеся с вершин "белые языки". "На нижней части "языка", – пояснил заведующий лабораторией дистанционного зондирования Земли из космоса Института географии РАН Лев Денисов, – видны пять ледяных валов. Это неопровержимое свидетельство кинематических волн – предвестников схода ледника. Кроме того, вогнутая поверхность "языка" стала превращаться в выпуклую". Ученый отметил, что если бы этот кадр на Земле удалось увидеть хотя бы в начале сентября, то можно было бы успеть эвакуировать всех, кто находился в Кармадонском ущелье.
Сход ледника Колка является сложившейся опасной ситуацией природного явления на определенной территории, которая повлекла за собой человеческие жертвы, значительные материальные потери и нарушила условия жизнедеятельности людей, т.е. это чрезвычайная ситуация (ст. 1 Федерального закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 11 ноября 1994 г.).
Полномочия органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определены ст. 10 и 11 Закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в полномочия Правительства РФ входит (ст. 10):
Пункт б) организация проведения научных исследований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
Пункт в) – организация разработки и обеспечение выполнения специальных федеральных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
Пункт г) – определение задачи, функции, порядок деятельности, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществление руководства единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
Пункт к) – определение порядка сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядок обмена указанной информацией между исполнительными органами государственной власти, а также органами управления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Федеральные органы исполнительной власти ст. 13 – финансируют и обеспечивают мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций и проведение аварийно-спасательных и др. неотложных работ; организуют и обеспечивают проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, испытательных и проектных работ по проблемам безопасности.
Органы государственной власти субъектов РФ обязаны (ст. 11) осуществлять в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обеспечение своевременного оповещения и информирования населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (п. г) .
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций – это предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций (ст. 3 абз.2), осуществление комплекса мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения (ст. 1 абз.2).
Закон устанавливает единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:
осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций;
обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;
осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций (ст. 4).
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них (ст. 6 абз.3).
Основными принципами защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций являются мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно (ст. 7). Сокрытие, несвоевременное представление, представление должностными лицами ложной информации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ (абз. 6 ст. 7).
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, изучив ситуацию, сложившуюся в связи со стихийными бедствиями на Северном Кавказе, приведшую к человеческим жертвам и потребовавшую значительных затрат на ликвидацию последствий, в своем Постановлении от 30 октября 2002 г. N 434-СФ "О мерах по предупреждению и ликвидации последствий катастрофических природных явлений" отметил следующее: "В Российской Федерации нет единой государственной системы предупреждения и прогнозирования катастрофических природных явлений. В связи с этим затраты сил и средств на ликвидацию их последствий во много раз превышают расходы на их предупреждение. Ликвидированы или количественно сокращены государственные органы, к чьей компетенции отнесены наблюдение и мониторинг катастрофических природных явлений.
Отсутствие единых систем управления водными ресурсами, оповещения населения и его обучения поведению в чрезвычайных ситуациях стало причиной многочисленных жертв катастрофических природных явлений.
На недостаточном уровне осуществляется финансирование работ Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Российской академии наук по изучению и мониторингу опасных природных процессов и предупреждению катастрофических природных явлений, минимизации их отрицательных последствий.
Не урегулирован вопрос распределения полномочий в этой области между Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Статья 18 Закона гласит: граждане РФ имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций; быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности; на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций.
Под вредом понимается – материальный ущерб, выразившийся в уменьшении имущества, и (или) умаление нематериального блага, моральный вред (ст.12, ст. 151 ГК РФ), понятие нематериальных благ (ст.150 ч. 1 ГК РФ) законодатель относит к ним: "жизнь и здоровье, достоинство личности, личную неприкосновенность, честь и доброе имя, деловую репутацию, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства, иные личные неимущественные права и другие нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемые и не передаваемые иным способом". Объем возмещения вреда должен быть полным и включать как реальный ущерб, так и неполученные доходы, упущенную выгоду (ч. 2 ст. 15 ГК РФ).
Компенсация морального вреда. Именно данный способ защиты прав граждан в первую очередь способствует возникновению у пострадавших чувства восстановленной справедливости, позволяя максимально смягчить тяжесть причиненного вреда и нравственных страданий.
Компенсацией морального вреда является заглаживание, восполнение, возмещение в денежной или иной форме причиненного человеку физического ущерба, психического вреда и нравственных страданий. Денежная компенсация имеет целью вызвать положительные эмоции, максимально сгладив негативные изменения в психической сфере, обусловленные перенесенными страданиями. Конечно, денежная компенсация не возместит утраты человеческой жизни, необратимых физических и психических последствий, повреждения здоровья, не снимет нравственные страдания от пережитого страха, стыда, унижения и иных переживаний, но, поскольку, деньги являются универсальным имущественным эквивалентом компенсации вреда, это позволит хоть как то загладить вред, временно сменить обстановку, сгладить страдания, смягчить переживания, уменьшить их претерпевания или снизить их остроту. Гибель ребенка или взрослого человека не имевшего иждивенцев не имеет компенсационно-материальной составляющей ущерба и относится только к разновидности морального вреда причиненного родственникам погибшего, по нашему законодательству в отличии от норм расчета стоимости жизни в развитых западных странах.
Статья 1101 ГК РФ гласит: "Размер компенсации морального вреда определяется судом". Размер компенсации не входит в предмет доказывания по иску, предмет доказывания – это юридический состав, образующий основания иска. Истец может указать сумму, однако его мнение о размере компенсации не имеет правового значения для суда. Право на определенный размер компенсации порождается судебным решением. Законодатель отвел суду роль эксперта, но не только конкретному суду, а всей судебной системе посредством прецедентных решений, постановлений, а также разъяснении Верховного Суда РФ, являющихся общеобязательными для установления единой практики правоприменения. Имеет смысл в делах подобного рода приглашать специалистов в области оценки стоимости жизни для дачи экспертного заключения и расчетов конкретных случаев. Учеными нашей страны сделаны уникальные разработки, применяемые в развитых странах для расчета стоимости жизни погибшего в авиакатастрофах, сюда можно отнести: профессора, доктора технических наук Харисова Г.Х., и других.
Законодатель, устанавливает принципы определения судом размера компенсации морального вреда и одновременно указывает ряд критериев, которые должны учитываться судом при его определении. Закон говорит, что характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей. Законодательство не определяет каких-либо четких правил определения этого размера, устанавливается лишь необходимость учета требований разумности и справедливости (ч. 2 ст. 1101 ГК РФ). Действительно, такие правила разработать трудно, но экономически развитые мировые державы успешно разрешили эту правовую проблему. Специальное предписание законодателя об учете требований разумности и справедливости при определении размера компенсации морального вреда следует понимать как признание отсутствия необходимого инструмента для точного измерения глубины страданий человека и оснований для оценки их в денежном выражении.
Необходимо также сослаться на ст. 1100 ГК РФ предусматривающую компенсацию морального вреда независимо от вины причинителя вреда в иных случаях, предусмотренных законом.
Поскольку ст. 18 Закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" напрямую закрепляет право на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу, считаю, что исковые требования подлежат удовлетворению при любых обстоятельствах.
Федеральный закон "О гидрометеорологической службе" от 19.07.98 г. №113-ФЗ устанавливает правовые основы деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (деятельности гидрометеорологической службы) и направлен на обеспечение потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.
Гидрометеорологическая служба – служба, осуществляющая мониторинг окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, предоставление информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, об опасных природных явлениях (ст. 1 абз.2).
Федеральная Гидрометеорологическая служба входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 11) и осуществляет свою деятельность на основе следующих принципов:
глобальность и непрерывность наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением (абз. 2);
единство и сопоставимость методов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, а также методов сбора, обработки, хранения и распространения полученной в результате наблюдений информации (абз. 3);
интеграция с внутригосударственными и международными системами мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения (абз. 5);
эффективность использования информации о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении (абз.6);
обеспечение достоверности информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и, ее доступности для пользователей (потребителей) (абз.7) – статья 4.
Основным направлением государственного регулирования деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях является формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети; обеспечение населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, в том числе экстренной информацией (ст. 5).
Информация о состоянии окружающей природной среды общего назначения должна доводится до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям электрической и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей (потребителей).
В соответствии с названными Законами, а также Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (утв. Постановлением Правительства РФ) в функциональные обязанности ответчиков входит наблюдение, оценка и прогноз чрезвычайных ситуаций природного характера.
Прогнозирование опасных геологических процессов и явлений – это система мероприятий по определению возможности возникновения, развития основных геологических процессов и явлений, их характера, масштабов и продолжительности, вероятности возникновения природных чрезвычайных ситуаций, а также возможных последствий в зоне их воздействия.
Прогнозирование чрезвычайных ситуаций – опережающее отражение вероятности возникновения и развития чрезвычайной ситуации на основе анализа возможных причин ее возникновения, ее источника в прошлом и настоящем. Прогнозирование может носить долгосрочный, краткосрочный или оперативный характер[7].
Федеральными органами исполнительной власти, созданными с целью предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в данном случае являются МЧС России и Росгидромет (Перечень функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, созданных федеральными органами исполнительной власти. Приложение к Положению о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций).
В обязанности федеральных властей входит оповещение населения об угрозах, которые существуют в высоких горах, в том числе и в самой верхней гляциальной зоне. В обязанности властей также ходит запрет капитального строительства зданий и сооружений, дорог и иных объектов инфраструктуры в опасных местах. Тем не менее, в опасной зоне ледника Колка после третьей трагедии в 1969 г. были возведены и дома и базы отдыха и дороги.
Мониторинг пульсирующего ледника Колка длительное время не проводился, средства для осуществления мониторинга земной поверхности не выделялись, гляциологические наблюдения не велись, не смотря на то, что это был не первый обвал Колки. Не считая последней катастрофы, обрушение ледника происходило в 1834 г. массой льда камней и снега долина р. Кармадон была засыпана на протяжении 13 км. При этом было разрушено несколько селений, в том числе и селение Генал. 3-6 июля 1902 г. долина р. Кармадон на протяжении 12 км. наполнилась пронесшимся потоком льда, камней и песка, погибло 32 человека разрушено 28 мельниц и 12 бараков[8]. 1969 г. разрушение поселений и дорог. После чего было принято решение об отселении Нижнего Кармадона, которое так и не было выполнено. В опасном месте схода ледника были возведены жилые поселения, места отдыха, дорога.
В подтверждение указанных фактов Станислав Баскаев – руководитель Управления природных ресурсов и охраны Минприроды России, указал, что дорога в Кармадонском ущелье была построена в опасном месте, где ее быть не должно (газета "Северная Осетия" 10.10.2002 г.). В день трагедии молодые специалисты парламента, правительства и Центризбиркома уже с обеда гуляли на базе СОГУ. Кто и на каком основании разрешил строительство баз отдыха в опасной зоне, чьи подписи поставлены под данными разрешениями, кто позволил построить рестораны по всем ущельям? На эти и многие другие вопросы должна была ответить прокуратура.
По мнению профессора кафедры гляциологии МГУ К. Войтовского "трагедию можно было предупредить, если бы там работали ученые" (газета "Отчизна" январь 2003 г.). По мнению Г. Кусова, опубликованному в газете "Северная Осетия" 25.09.2002 г. "Ледники Казбекского массива северной стороны всегда были опасны, за ними всегда надо было следить. Считаю, что при наличии геологического факультета при технологическом университете, при наличии разных специализированных служб можно было организовать наблюдение на Майли". Не было услышано и предупреждение крупнейшего исследователя последствий схода ледника Колка в 1902 г. – Э.А. Штебера о том, что "В будущем всегда можно ожидать в ущелье Геналдон катастрофы, подобной случившейся" ("Северная Осетия" 3.10.02г.).
Не производился также своевременный сбор информации, хоть и скудной, но которая могла предотвратить трагедию. На июльских и августовских снимках хорошо видны признаки приближающейся катастрофы (газета Труд. 13.11.2002 г.).
Экономия на научных экспериментах приводит нередко к очень тяжелым последствиям, в результате требуется гораздо больше денег на исправление ситуации. Если говорить о пульсирующих ледниках, то в течение многих лет наша страна проводила их планомерное исследование. Но с 1985 г. финансирование свелось, по существу, к нулю – сообщил Заместитель директора Института географии Александр Беляев (газета "Труд" 1.10.2002 г.).
В Кармадонском ущелье не было ни одного предупреждающего стенда "Внимании: пульсирующий ледник!", не было объявлений, что их сход возможен и опасен для жизни. Не было предписаний на видных местах. Не нашлось места и для наглядных инструкций, как себя вести при первых признаках схода. Для опасного ледника, неоднократно опустошавшего целое ущелье, такой предупреждающей информации не нашлось (независимая газета Отчизна. №1 (72) январь 2003).
В отделе высокогорных исследований Северо-Кавказского Гидрометцентра программе "Итоги" рассказали, что последняя аэрофотосъемка Колки производилась осенью 2000 года. До этого наблюдения производили в 1995 году. До 1985 года, пока не было прекращено финансирование, наблюдения за ледником проводились каждый год в начале сентября. Именно в это время ледники переходят в зимнюю стадию и являются наиболее опасными.
В настоящее время работает межведомственная экспедиция. Основные ее задачи: обследование оставшейся части ледника Колка и ледника Майли с целью определения степени угрозы повторного обрушения льда и пульсации ледников в Геналдонском ущелье, исследование гидрологического режима реки Гизельдон, обследование ледника, чтобы определить возможные его подвижки и т. д.
Межведомственная комиссия в составе специалистов российского МЧС, ученых РАН, МГУ, Владикавказского научного центра, ученых СКГТУ, специалистов Управления природных ресурсов РСО-А будет осуществлять мониторинг гляциальной зоны на северном склоне Кавказа с целью выявления потенциальных угроз населению и территории от висячих и пульсирующих ледников.
Такие исследования должны были проводиться регулярно и до произошедшей трагедии. Однако невыполнение требований нормативно правовых актов привело к отсутствию надлежащего наблюдения за ледником Колка и надлежащему оповещению граждан о его потенциальной опасности, в результате чего и произошла трагедия. Такая страшная трагедия должна быть наукой для государства и его структур по предотвращению повторения аналогичных ситуаций.
Всплеск активности исполнительной власти наблюдается после каждой трагедии. Как показывает практика, длится активность не долго и имеет не повсеместный характер, а точечный, только там где произошла беда. Необходимо в корне перестроить подход исполнительной власти, переориентировав его на постоянную профилактику. Не нужно людей спасать из беды чрезвычайной ситуации, нужно предупреждать саму беду – вот вектор верного направления.


Адвокат, д.ю.н., профессор – Трунов И.Л.
Адвокат, д.ю.н. – Айвар Л.К.

[1] Газета "Труд" 01.10.2002., Смерть можно было отменить.
[2] Газета "Труд 13.11.2002., Молчание горы".
[3] Залиханов М.Ч., Ефремов Ю.В., Панов Е.Д. Ледяная корона Кавказа. Издательский центр "Эль-фа" г. Нальчик 1999г. С 206.
[4] Словарь по естественным наукам.
[5] Гляциологический словарь. Ленинград. Гидрометеоиздат, 1984 г.).
[6] Залиханов М.Ч., Ефремов Ю.В., Панов Е.Д. Ледяная корона Кавказа. Издательский центр "Эль-фа" г. Нальчик 1999г. С 210.
[7] ГОСТ Р 22.1.02-95 – Государственный стандарт, устанавливающий термины и определения основных понятий в области мониторинга окружающей среды и прогнозирования чрезвычайных ситуаций.
[8] Залиханов М.Ч., Ефремов Ю.В., Панов Е.Д. Ледяная корона Кавказа. Издательский центр "Эль-фа" г. Нальчик 1999г. С 208.