И.Л. ТРУНОВ,
д.ю.н., к.э.н., профессор,
вице-президент Федерального союза адвокатов России

Президент России Дмитрий Медведев 3 октября 2008 г. внес в Государственную Думу четыре антикоррупционных законопроекта: базовый — «О противодействии коррупции», изменение в Закон «О Правительстве» и два законопроекта с поправками в 25 различных законодательных актах. В декабре весь пакет антикоррупционных законов был обсужден и принят Государственной Думой, Советом Федерации, подписан Президентом России.

Об опасности коррупции, разъедающей государство и общество, уже сказано и написано немало. Она ведет к экономической неэффективности и неоправданным расходам. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном, используется в секторе потребления. Несправедливое распределение поднимает цену товаров или услуг, снижая их качество, негативно сказываясь на конкурентоспособности и эффективности экономики России. В связи с этим следует подчеркнуть, что опасны не отдельные проявления коррупции, а коррупция как система: дерзнувший не подчиниться ее неписанным законам убирается, устраняется.

Организованная преступность процветает в коррумпированных обществах. Она, коррупция, становится в таких обществах существенной частью политической жизни. Борьба с подобным злом идет постоянно, проявляется в клановом противостоянии, в кадровых перестановках, но реальных действенных мерЁ до принятия указанных законов, предпринималось недостаточно.

Пакет законодательных изменений содержит основы государственной политики в сфере противодействия коррупции. Законодательно закрепляются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Вводится ответственность федеральных, региональных, местных властей и должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции. Предусматривается расширение круга государственных лиц (сотрудников правоохранительных органов, военнослужащих, таможенников, судей, кандидатов на должности судей, сотрудников центральных аппаратов силовых ведомств), на которых будет распространяться имущественный контроль. Законы носят взыскательный характер: предусмотрены усиление наказаний, ужесточение обязанностей и ответственности чиновников, расширение оперативно-розыскных действий в отношении чиновников и их имущества. Основанием для увольнения чиновников является непредставление ими сведений или представление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга или супруги) и несовершеннолетних детей.

Вводится обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять органы прокуратуры и другие госорганы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях к склонению к совершению коррупционных правонарушений. Сокрытие служащим известных ему фактов коррупции будет признаваться правонарушением, грозящим увольнением и уголовным наказанием. В тоже время Государственная Дума Федерального Собрания РФ изменила законопроект исключив обязанность должностных лиц «доносить» друг на друга по ставшим известным фактам коррупции.

Вступили законы в действие 10.01.2009г. за исключением отдельных изменений, в частности, в Закон РФ “О статусе судей в РФ”, “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ”, “О Счетной палате РФ”, “О Центральном банке РФ”. Данными изменениями уточняются требования к судьям, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, депутатам законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательных комиссий, аудиторам Счетной палаты РФ, служащим Банка России. В части, порядка представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Впервые законодательно закреплено определение термина «коррупция» и главного коррупционного признака — «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды».

Актуально и применимо сегодня более широкое определение коррупции сделанное в 14 веке Николо Макиавелли – «использование публичных возможностей в частных интересах». В справочном документе Конвенции ООН посвященной борьбе с коррупцией, коррупция это – злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях¹. Включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных, выгодных должностей родственниками или «своими людьми») незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Новые антикоррупционные законы перечисляют основные виды уголовно наказуемых действий, подпадающих под это определение, — дача или получение взятки, злоупотребление служебным положением или должностными полномочиями, коммерческий подкуп, запрет чиновникам принимать подарки стоимостью выше 3.000 рублей (в США стоимость подарков в течение календарного года в совокупности не может превышать 100 долларов), Уголовная ответственность за коррупцию, т.е. получение материальной выгоды для совершения противоправного обязанностям службы деяния не охватывает одного из основных видов коррупции, не обусловленного обещанием совершения каких-либо должностных нарушений в пользу взяткодателя. Платят по территориальности: судье, начальнику милиции, налоговому начальству, и т.п. и ничего делать не нужно – сегодня? Уложение о наказаниях уголовных и исправительных издания 1845 г. Ст. 372 Уложения под уголовно наказуемым лихоимством понимала принятие чиновником подарков лично или через посредников без нарушений обязанностей по службе. Статья 12 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию ратифицированная Россией, предлагает ввести ответственность за “Злоупотребление влиянием в корыстных целях”.
Отсутствует порядок привлечения к уголовной ответственности чиновников, которые значительное увеличение активов, превышающее их законные доходы, не могу разумным образом обосновать, прописанный в ст. 20 “Незаконное обогащение” ратифицированной Россией Конвенции ООН против коррупции.

Законодательные изменения имеют целью и формирование прозрачности власти, и контроль над бюрократией. Контроль не только за государственными служащими, но и муниципальными чиновниками. Все свои денежные операции уже за 2009-й год они обязаны будут отразить в декларациях, которые обязаны подавать начиная с 2010 года не только на себя, но и своих жен, мужей, несовершеннолетних детей. Правда, не подпадают пока под имущественный контроль сестры и братья чиновников, взрослые дети, бабушки и дедушки, родители чиновников, а именно на этих лиц чаще всего и оформляется незаконно добытое имущество.

Подобные сведения о доходах и имуществе должны предоставлять министры и военнослужащие, милиционеры и прокуроры, следователи и таможенники, судебные приставы и сотрудники госнаркоконтроля… Предусматривается усиление ответственности за коррупционные правонарушения, предупреждение коррупционных проявлений, награждение добровольных борцов с коррупцией соразмерно возможному ущербу, что может использоваться как рычаг карьерной и кадровой борьбы. Не самой сильной стороной недавно принятых новых законов является, большое количество отсылочных норм, которые должны быть разработаны и приняты, из предшествующего опыта существует большая вероятность того, что чиновники не примут ограничивающие их подзаконные акты.

Сама вероятность появления «отсылочных» указов, распоряжений и поручений Президента РФ, постановлений, распоряжений и поручений Правительства РФ, актов (совместных актов) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, в законе под сомнением они «могут подготавливаться».

Программа противодействия коррупции предусматривает избавление государства от излишних административных функций — с 5.600 функций, существующих сегодня, до 3.000 таких функций в перспективе. Это, безусловно, резко ограничит коррупционные возможности госслужащих.

Теперь законодательных новеллах в области эффективного контроля декларируется внешний контроль над бюрократией и формирование прозрачной власти. Однако, полученные сведения в отношении чиновников, носят конфиденциальный характер либо государственную тайну разглашение которых влечет ответственность, борьба с коррупцией при помощи самих чиновников крайне неэффективна, так же не ясно в чем суть внешнего гражданского контроля над бюрократией и формирование прозрачной власти.

Понятно, что в некоторых статьях законов просматриваются определенные противоречия между свободой, правами личности и антикррупционным контролем. Поэтому объяснима некоторая осторожность законодателя. И необходимый баланс тут поможет найти только практика применения новых законов.

В Конвенциях ООН против коррупции в 2002 – 2006 гг., ратифицированных Госдумой, неизменно подчеркивается требование к государству обеспечить независимость судей. Новое законодательство наделяет полномочиями и возможностью проведения оперативно-розыскных мероприятий сотрудников правоохранительных служб, что особенно опасно в отношении судей. Существенной проблемой остается слабость судебной власти как независимого беспристрастного института, защищающего законность в стране, в том числе законность действий всех ветвей и уровней власти. Проверку судей необходимо поручать специальному отделу Судебного департамента РФ.

В части поправок в закон «Об оперативно-розыскной деятельности» по проверке сведений об имуществе и доходах чиновников запрещается: обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи. А ведь это — основная часть эффективных методов из арсенала оперативной розыскной деятельности. Наверное, нужно будет проанализировать первую же практику применения новых законов, чтобы определиться с тем, насколько необходимы эти ограничения.

Вводится запрет перехода чиновников в течение двух лет на службу в подведомственную коммерческую организацию. Но не следует забывать. В цивилизованных странах установлен 5-летний срок запрета. Там нет также возможности, как предусмотрено в наших законах, воспользоваться разрешением соответствующей комиссии того же ведомства где работал чиновник, чтобы снять ограничение о переходе на работу в коммерческую организацию.

Россия ратифицировала ряд международных Конвенций в том числе Европейскую Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию. В Уголовном кодексе должны появиться новые составы преступлений, относящихся к коррупционным проявлениям: преступный лоббизм, фаворитизм, незаконное участие чиновников в предпринимательской деятельности лично или же через посредников, протекционизм, кикбэкинг (откат, выплата части незаконных денег участнику сделки), непотизм (покровительство на основе личных связей), корыстное использование или манипулирование служебной информацией, незаконное применение преференций в отношении различных коммерческих структур, ответственность чиновников за рубежом, проводящих сделки по продаже оружия, нефти, газа, других сырьевых ресурсов, регулирующих вопросы долга страны. В Российское не имплементировано понятие терминов “активный” и “пассивный” подкуп государственного должностного лица”, отсутствует ответственность за подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16 Конвенции ООН против коррупции 2003 г.). Многие формы коррупционных проявлений имеющие широкое распространение по-прежнему не караются в России, что бесспорно является пробельностью нового законодательства и не исполнением международных обязательств.

Законодательное обеспечению противодействия коррупции, требует постоянного внимания законодателя в части устранения пробельности и неопределенности вносимых в Думу новых законопроектов, проведение антикоррупционных экспертиз всех без исключения законопроектов. Из-за пробельных и неопределенных законов мы стали народом ловкачей.

Создана Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по законодательному обеспечению противодействия коррупции, на которую возлагают большие надежды. Для повышения качества работы Комиссии необходимо создание и наделение полномочиями экспертного анализа законопроектов научного совета при Комиссии оценивающего соответствие законопроектов научным достижениям сегодняшнего дня, соответствию международно-правовых актов, улучшающего законодательную технику. Состоять совет должен из ведущих ученых юристов России представителей различных юридических школ страны.

Проблема противодействия коррупции и ее последствий организованной преступности одна из первоочередных задач общества и государства российского. В геополитической структуре мира эффективные, экономически мощные государства, Россия, США, Китай, государства Европы являются центрами силы в мировом балансе равновесного, устойчивого состояния, препятствующие узурпации глобальной власти над человечеством. Ослабление России является проблемой цивилизации.

¹ Девятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями // Справочный документ о международной борьбе с коррупцией. А/ CONF. 769/14. 1995. 13APR.