Анализ проблем противодействия коррупции в России говорит о том, что без принятия специального закона в этой сфере не обойтись. Мы наблюдаем лишь пустые декларации, послания нации и прочие неюридические документы – редкие вспышки государственной мысли, за которыми следует длительное отсутствие всякой воли власти, пока не способной дать достойный ответ на этот современный великий русский вопрос

ИГОРЬ ТРУНОВ
Вице-Президент Федерального Союза Адвокатов России, Почетный адвокат России, д. ю. н., к. э. н., профессор

В уголовном законодательстве России нет единого самостоятельного состава преступления – понятие коррупции собирательное. УК РФ охватывает часть преступлений коррупционной направленности (взятка, злоупотребление должностными полномочиями, служебный подлог и др.). В справочном документе ООН, посвященном борьбе с коррупцией, коррупция – злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных, выгодных должностей родственниками или “своими людьми”), незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г.) говорит о том, что коррупция – это совершение или не совершение должностным лицом какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов и их незаконное получение каждый раз, когда имеет место такое действие либо бездействие.
Определение междисциплинарной группы по борьбе с коррупцией Совета Европы шире. Коррупция – взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.
Коррупция ведет к экономической неэффективности и неоправданным расходам. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном используется в секторе потребления. Несправедливое распределение поднимает цену товара или услуги, снижая его качество, негативно сказываясь на конкурентоспособности подобного рода отношений. Наиболее опасны не отдельные проявления коррупции, а коррупция как система; дерзнувший не подчиниться ее неписаным законам убирается.
Организованная преступность процветает в коррумпированных обществах. Коррупция является существенной частью политической жизни, борьба с подобным злом используется в клановом противостоянии либо кадровых перестановках, но реальных мер предпринимается недостаточно. По оценке российского Совета по внешней и оборонной политике, ежегодные потери от коррупции в России составляют 10-20 млрд. долл. Коррупция в России достигла масштаба угрозы национальной безопасности страны, делая невозможными серьезные экономические реформы и, как следствие, ее более высокое экономическое развитие.
Не наказуемое законом
Помимо таких традиционных проявлений коррупции, как получение взятки и злоупотребление служебным положением, процветают коррупционные деяния, не наказуемые уголовным законом:
– использование должностными лицами подставных лиц и родственников в приближенных лоббируемых коммерческих структурах;
– бюрократический рэкет, вымогательство материальных средств у коммерческих структур. Возмездное участие чиновников в конкурентной борьбе;
– лоббирование при принятии нормативных актов в интересах подконтрольных структур либо за вознаграждение;
– использование служебного положения для “откатного” распределения государственных средств;
различного рода злоупотребления служебным положением в процессе приватизации, посреднические “откатные” схемы сдачи муниципальной недвижимости в аренду, лицензирование, квотирование, предоставление жилья и т. п.
На фоне финансирования региональными властями правоохранительной системы и федеральных судов не удивляет отсутствие уголовных дел коррупционной направленности. Жалобы и обжалование действий и бездействия чиновников не имеют своего законного разрешения.
Огромный коммерческий развлекательный комплекс “Трансвааль-парк”, принимавший тысячи посетителей, усилиями правоохранительных органов и СМИ не нашел владельца за три года следствия и разбирательства. Страх сказать правду и привлечь истинных виновных в гибели 28 человек и причинении физического вреда более 100 человек – плата за коррупцию.
Периодически возникают вспышки кампаний очередной борьбы с коррупцией, в основном уголовно-правового характера. Многие убеждены: решение проблем коррупции лежит через прямые репрессии и отрывание голов, страна устала без расстрелов. В отношении кнута как средства борьбы с коррупцией мнения расходятся лишь по поводу силы его применения. Между тем история человечества учит нас, что тюрьмы не инкубаторы для разведения чистой совести, и развитие чувства вины и исправление ситуации сильнее всего заторможены именно суровостью наказания. Расширяя рамки насилия под флагом благих целей, родится не меньшее зло – произвол карательных органов.
Требуются основные понятия
Центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений. Без глубокого, в том числе исторического и международного, анализа вряд ли можно понять суть проблемы, а главное, сделать нужные и правильные выводы, результатом которых было бы улучшение благосостояния всего общества и снижение коррупционных проявлений, так как абсолютная победа над коррупцией невозможна. Абсолютного идеала нет, есть лишь относительная ценность и предпочтительные варианты.
Россия ратифицировала Европейскую конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, ее участниками являются 32 государства. В УК РФ должны появиться новые составы преступлений, относящихся к коррупционным проявлениям, лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, предоставление конфиденциальной информации, обучение детей государственных чиновников за счет частных спонсоров и другие завуалированные коррупционные формы, имеющие широкое распространение в России.
Как показывает практика борьбы с коррупцией, рационально принятие специального федерального закона о противодействии коррупции с одновременным внесением поправок в действующее законодательство. Закон должен дать основные понятия, принципы, направления, способы и конкретное ведомство, ответственное за исполнение. В ряде государств подобные законы приняты (США, Украина, Беларусь). Конвенция ООН о противодействии коррупции от 31.10.2003 регламентирует создание специального органа по противодействию и предупреждению коррупции, осуществляющего надзор и координацию проведения политики противодействия.
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (ст. 8) требует финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и их семей.
Нужна всеобъемлющая административная реформа
Необходимы кардинальные изменения как структуры государственного аппарата, так и механизмов выработки государственной политики. Само реформирование требует вовлечения представителей структур гражданского общества и гражданского процесса подготовки решений на самых ранних стадиях.
Существенной проблемой остается слабость судебной власти как независимого беспристрастного института, защищающего законность в стране, в том числе законность действий всех ветвей и уровней власти.
Антикоррупционная стратегия должна строиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе. Если не реформировать чиновничий аппарат и систему управления, не исчезнут основные причины коррупции. Необходимы:
– избавление государственных чиновников от избыточных функций. Вычленение тех функций, которые могут осуществлять не чиновники, а другие субъекты: саморегулируемые, самоокупаемые, общественные организации. По примеру реорганизации государственного нотариата в систему частных нотариусов это перевод, к примеру, санитарно-эпидемиологической службы, государственного пожарного надзора, вневедомственной охраны и т. п.;
– поиск и анализ оптимального соотношения политических и информационных начал. Развитие аналитических, прогностических, контрольных, оценочных функций с целью повышения качества подготовки и принятия решений. Совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий. Прозрачность при обратной связи с гражданами. Опасно иметь службу, замкнутую на себя. Обязательное законное реагирование правоохранительных органов на разоблачительные антикоррупционные публикации СМИ и оперативное судебное разбирательство;
– создание более плоских структур, ведь самая лучшая система управления в мире, созданная Римской католической церковью, имеет всего четыре ступени административной иерархии;
– прозрачность и общественный контроль, т. е. подконтрольная гражданам госслужба с возможностью ознакомиться с широким кругом государственных документов, прямое интернет-транслирование заседаний органов управления. Прозрачная система регистрации бизнеса;
– прекращение миграции профессионалов между госслужбой и бизнесом. Необходимо законодательно ограничить переход чиновника в течение нескольких лет после его отставки без разрешения правительства в фирмы, с которыми он ранее был связан по службе.
Проблема противодействия коррупции и ее последствию – организованной преступности – одна из первоочередных задач общества и государства. Это заразная болезнь, которая без специального лечения прогрессирует. Не нужно тешить себя иллюзиями,
будто вас эта проблема не коснется.

Блиц-опрос

Какие меры необходимо предпринимать для борьбы с коррупцией?

Валерий Дмитриевич ЗОРЬКИН, Председатель Конституционного Суда РФ:
– Если Россия не будет бороться с коррупцией, то
весь мир будет бороться с коррупционной Россией.

Владимир Васильевич ДОРОШКОВ, судья Верховного Суда РФ:
– Прежде всего вопрос стоит в терминологии – закреплении термина “коррупция”, определении значения “противодействие коррупции”. Необходима планомерная работа – ликвидация источников организованной преступности, тщательный подбор кадров, чтобы противодействие коррупции сопровождалось верой и поддержкой населения нашей страны, как было в 1991-1992 гг.

Анатолий Григорьевич КУЧЕРЕНА, адвокат, член Общественной палаты РФ:
– Нашим гражданам следует понимать, что не надо давать денег чиновникам. Актуален вопрос правового воспитания людей – из поколения в поколение в наших семьях передается идея взяточничества.
Вячеслав Иванович КОЗЛОВ, заместитель прокурора г. Москвы:
– Важно уделять внимание профилактике коррупции, правовому воспитанию населения, созданию надлежащих и приемлемых условий труда, чтобы у людей не возникала потребность брать взятки, – повышению уровня заработной платы, предоставлению социальных условий.
Случаи выявления коррупции должны предаваться огласке, со стороны судов должны приниматься надлежащие меры по наказанию коррупционеров. К тому же необходимо дать понять гражданам, что дача взятки – уголовно-наказуемое деяние, ответственность за которое должна быть увеличена и быть не меньше, чем для людей, берущих взятки.

Муса Нажмудинович УМАРОВ, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, председатель подкомитета по противодействию коррупции:
– Нужно ликвидировать условия, при которых решения о расходовании бюджетных средств принимались ответственными работниками единолично, исходя из личных интересов в пользу аффилированных структур. Следует принимать на государственную службу, в первую очередь в правоохранительные органы, компетентных профессионалов с безупречной репутацией и оценивать их работу по результатам, решительно бороться с отмыванием денег, расширять применение современных платежных инструментов и минимизировать расчеты наличными средствами.

Анатолий Юрьевич ГОЛУБЕВ, заместитель председателя Комитета по борьбе с коррупцией (Общественная организация):
– Единственный механизм, позволяющий реально сократить сегодняшний высокий уровень коррупции, – массовая поддержка гражданским контролем соответствующих усилий государственных органов.
Издавать новый специальный закон о борьбе с коррупцией сегодня нет необходимости, да и работать он, скорее всего, тоже не будет. Достаточно устранить “дыры”, противоречия и двусмысленности в действующих законах и при помощи гражданского контроля заставить их реально работать. Ведь коррупцию поддерживает безнаказанность.

ОПРОС ПРОВЕЛИ МИХАИЛ ЧЕБОТАРЕВ, НАТАЛЬЯ ШИНЯЕВА
газета эж-Юрист №39 октябрь 2006