Длительное время в России проводится реформирование правовой базы, касающейся управления процессами производства строительных работ. Проведение реформы обусловлено необходимостью создания благоприятных условий для функционирования и самоорганизации рыночных механизмов хозяйствования, которые не могут обеспечиваться и поддерживаться устаревшей системой государственной стандартизации и обязательной сертификации.
Федеральный закон “О техническом регулировании” фактически свел на нет базу строительных норм и правил СССР которая разрабатывалась на протяжении многих десятилетий и признавалась одной из неплохих в мире. Замена системы государственных и отраслевых, технических стандартов и норм, на обязательные для всех отраслей юридические технические регламенты до сих пор не проведена. Особую тревогу вызывает безопасность строительства высотных зданий, торгово-развлекательных центров и иных объектов публичного назначения.
В строительстве России произошли кардинальные изменения. На российский строительный рынок пришли современные высококачественные технологии, оборудование и материалы из развитых стран которых нет в национальной нормативной базе. Дешевая мало образованная рабочая сила из слабо развитых стран СНГ, использующая современные высококачественные технологии, оборудование и материалы из развитых стран, и без поддержки государства в условиях рыночной экономики система профессионально технического образования – скончалась. Законодательство времен несуществующего государства СССР безнадежно устарело в самой острой его части регламентирующей безопасность и ответственность. На фоне пробельности и правовой неопределенности погоня за прибылью при строительстве приводит к очередным трагедиям.
Чиновники, контролирующие государственные, правоохранительные органы тесно срослись родственными, коррупционными связями с бизнесом, в особенности нарушающим закон. Предусмотренная, за нарушение обязательных требований государственных стандартов, нарушение требований нормативных документов по обеспечению качества и единства измерений, ответственность наступает в редких исключительных случаях, в основном как рычаг конкурентной борьбы между бизнесменами.
Декларативная статья 238 Уголовного кодекса РФ “Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности” при строительстве не работает ввиду отсутствия четко закрепленных законом требований безопасности. Преступление, посягающее на общественные отношения в сфере охраны здоровья и защиты прав потребителей в связи с деятельностью по выпуску и продаже товаров, оказанию услуг, а также по предупреждению прихода на рынок товаров ненадлежащего качества, причиняют вред, подрывают доверие к производителям товаров и услуг. Объектом преступления являются общественные отношения в области обеспечения граждан товарами, работами, услугами, и охраной прав потребителей в обеспечении безопасности жизни и здоровья.
Как яркий пример пробельности и правовой неопределенности рассмотрим одну из техногенных катастроф. Вечером 14 февраля 2004 года в развлекательном комплексе “Трансвааль-парк” обрушился железобетонный купол над бассейном и водными аттракционами. Площадь обрушения составила 3000 кв. м. под завалами оказалось 400 человек, потребителей услуг, пришедших отдохнуть со своими семьями. В результате погибли 28 человек, более ста оказались в больницах с тяжелыми травмами. В последствии многие обратились за юридической помощью с целью возмещения вреда. К сожалению, действующее законодательство слабо защищает права потерпевших.
Столичная прокуратура обвиняла в случившейся трагедии главного конструктора проекта Нодара Канчели и начальника Московской государственной вневедомственной экспертизы Анатолия Воронина. Канчели было предъявлено обвинение в неосторожном причинении смерти и тяжкого вреда здоровью (статья 109 часть 3 и статья 118 часть 2 УК РФ), а Воронину – в халатности, приведшей к гибели двух или более человек (статья 293 часть 3 УК РФ). Дело было передано в Черемушкинский суд Москвы, однако впоследствии его вернули в прокуратуру для устранения допущенных в ходе следствия нарушений. Расследование по делу длилось более 20 месяцев. За это время прокуратурой проведены десятки осмотров различных объектов, допрошено более 300 человек, проведены 240 различных судебных экспертиз, в частности, уникальная по объему и специфике исследований комплексная строительно-техническая экспертиза.
Признанные экспертизой выводы о нарушениях легли в основу предъявленных обвинений. В случаях с остальными ответственными лицами: Монтажное управление № 25; “Спецстальконструкця”; ГУП «НИИЖБ»; турецкая строительная фирма «Кочак Иншаат Лтд.», – то они к ответственности привлечены не были. Вопросы ответственности должностных лиц следователями Московской Прокуратуры не исследовались и перед экспертами не ставились (в том числе Москомархитектура, Госархстройнадзор, ответственные должностные лица правительства Москвы).
Как следует из заключений проведенных экспертиз и материалов предварительного следствия, проектные имели место следующие ошибки, допущенные конструкторами:
– в принятии ряда конструктивных решений в т.ч. непреднапряженного железобетонного опорного контура оболочки, верхнего и нижнего узлов опорных колонн, соединения распорки Р1 и колонны, без необходимого практического подтверждения и расчетного обоснования;

– в использовании в процессе проектирования ошибочных или не в полной мере отражавших реальную работу системы «железобетонная ребристая оболочка – металлические колонны со связями» расчетных моделей покрытия, в связи с чем были получены и использованы при проектировании ошибочные выводы о статической определимости системы и возможности не учета ряда факторов (в частности, температурного);

– в не учете таких определяющих работу системы факторов, как растрескивание зон растяжения бетона в бортовом элементе (контуре), большие перемещения (геометрическая нелинейность) и ползучесть бетона (физическая нелинейность) железобетонной ребристой оболочки; и, кроме того, при анализе результатов не были учтены критические растягивающие усилия в связях-распорках Р1, чрезмерные сдвигающие нагрузки в центральных колоннах крайних связевых блоков (1/4r и 1/19r), отрывы угловых колонн 1/1r и 1/22r от нижнего узла крепления;

-в не учете температурных воздействий, вызванные перепадом температуры в периоды строительства и эксплуатации;
-в необоснованном упрощении схемы задания ветровой нагрузки (без учета реальных эпюр ветрового давления, «отсоса» от поверхности покрытия и подветренных фасадов);

-в невыполнении достоверного расчетного анализа напряженно-деформированного состояния, прочности и устойчивости опорных колонн и их критически важных узлов при действии реальных нагрузок.

– в неверных конструктивные решения, примененные при проектировании покрытия указанного здания и неотвечающие официальным и обязательным требованиям и правилам, предусмотренным п.п.1.3, 1.10, 1.11 СНиП 2.03.01-84 «Бетонные и железобетонные конструкции», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 20.08.1984г. № 136 (с изменениями); п.п.1.1, 1.4, 1.7 СНиП II-23-81* «Стальные конструкции», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 14.08.1981г. № 144 (с изменениями); п. 6.6. СНиП 2.01.07-85* «Нагрузки и воздействия», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 2908.1985г. № 135 (с изменениями) по обеспечению необходимой прочности, устойчивости и пространственной неизменяемости отдельных конструкций здания на всех стадиях возведения и эксплуатации.
Постановлением от 30 августа 2006 г. следователя по особо важным делам управления по расследованию преступлений в сфере экономики и должностных преступлений прокуратуры г. Москвы Лавренченко А.А. уголовное преследование в отношении Воронина А.Л. было прекращено по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ – непричастность подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления.
Постановлением от 4 сентября 2006 г. следователя уголовное преследование в отношении Канчели Н.В. было прекращено по основания, предусмотренным п. 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ – вследствие акта амнистии.
Этим же постановлением уголовное дело было прекращено в соответствии с ч. 4 ст. 24 УПК РФ – в связи с прекращением уголовного преследования в отношении всех подозреваемых или обвиняемых. Потерпевшие обратились в Европейский суд по правам человека с жалобой против Российской Федерации.
Строительство – производство, связанное с созданием новых и модернизацией имеющихся основных фондов производственного и иного назначения. Конечным продуктом строительной деятельности являются объекты недвижимости в виде домов или сооружений. Эксплуатация объектов возможна, когда обеспечивается их надлежащее качество при производстве. Параметры качества на сегодняшний день устанавливаются системой актов технического нормирования в виде строительных норм и правил, ГОСТ и технических условий.
Регулирование отношений в строительстве сегодня осуществляется актами технического нормирования, не содержащими правовых норм. Процесс регулирования отношений основан на применении норм технических, а не норм права. Правовой нормой в юридической науке называется правило поведения, санкционированное, установленное государством и защищаемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения. Правовая норма является разновидностью общественной нормы, регулирующей социально значимое поведение членов общества.
Технические нормы не являются социальными и не имеют юридического значения, так как определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда, иными объектами материального мира или силами природы. Нарушение технических норм само по себе не приводит к наступлению юридической ответственности. Основной формой изложения таких норм являются государственные стандарты, устанавливающие обязательные требования к продукции, процессам производства и т.д. Пункт 3.4 письма Министерства юстиции России от 03.06.1993 г. N 08-09/307, п. 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Министерства юстиции от 17 апреля 1998 г. № 42, указывается, что ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и др. – акты нормативно-технического характера, не содержащие правовых норм. Как технические нормы ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и др. (общее число подобных нормативно технических документов в строительстве превышает 10 тысяч наименований в основном утвержденные 1970-х) в подавляющем большинстве много лет не обновлялись и сильно устарели. Так, например безнадежно устарели СНиПы 3.03.01-87 «несущие и ограждающие конструкции», 3.09.01-85 «производство сборка железобетонных конструкций и изделий», 25118-99 «конструкции стальные строительные» и тд.
Юридическая ответственность возникает только тогда, когда нарушены нормы права.
Только социально-правовые нормы способны регулировать общественные отношения, технические же нормы относятся лишь к области техники и являются предметом различного рода технической науки.
Способность регулировать общественные отношения техническая норма приобретает только с приданием ей правовой формы.
Придание техническим нормам юридической силы возможно, когда техническая норма либо закрепляется в диспозиции нормы права, либо норма права отсылает к технической норме.
1 июля 2003г. вступил в силу Федеральный закон № 184 «О техническом регулировании» предусматривающий замену системы СНИПов, ГОСТов и других нормативных документов. Систему нормативного обеспечения сферы технического регулирования должны составить принимаемые в форме федерального закона технические регламенты. На сегодняшний день длительное время идет их разработка и обсуждение. Подобные нормы должны будут обладать качественными признаками правовой нормы: содержать общеобязательные предписания, исходить от законодателя и выражать его волю, быть рассчитаны на многократное применение неограниченным кругом лиц, закрепляются в специальных нормативных правовых актах и обеспечиваться возможностью государственного принуждения.
Технический регламент закрепленный федеральным законом, должен будет устанавливать минимальные требования безопасности, необходимый уровень показателей безопасности, учитывать риски и минимизировать их, и – отвечать требованиям законодательной техники, быть доступным для понимания широкому кругу лиц. Исходя из статьи 7 и других норм Закона “О техническом регулировании”: технические регламенты «О безопасности зданий и сооружений», а также «О безопасности строительных материалов и изделий» должны устанавливаться в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при производстве строительной продукции, при длительной эксплуатации сооружений. Нормативная база регламентирующая безопасность должна учитывать, имплементировать международные договоры в сфере технического регулирования в строительстве.
Правовое закрепление норм о безопасности той или иной продукции или процессов, связанных с ее реализацией, производством, эксплуатацией, хранением, переработкой, утилизацией, связано с необходимостью установления в них норм технического плана. При этом речь идет о правилах, которые, регламентируют процессы производства, принципы построения и действия различного рода механизмов, и определяют порядок обращения человека с природными материалами, различного рода веществами, и техническими устройствами.
Бурное развитие науки и техники требует включения в правовое поле нормативов действия различного рода устройств, обращения с материалами, веществами и оборудованием. Технические нормы, получившие закрепление в правовом акте, приобретая, таким образом, юридическую силу, становятся технико-правовыми нормами нарушение которых несет юридическую ответственность в том числе и компенсационно-штрафного характера в пользу потерпевшего.
Также сегодняшней проблемой является то, что на большинстве эксплуатируемых объектах отсутствует регламентация организации работы службы эксплуатации, которая могла бы строго устанавливать численность работников, методику, периодичность и плановость выполнения мероприятий по обслуживанию зданий и сооружений с четкой фиксацией факта выполнения мероприятий в зависимости от совокупных показателей объекта недвижимости (сложность инженерных коммуникаций, общая площадь здания и т.п.).
Такая ситуация вызвана отсутствием на федеральном уровне нормативного правового акта, регламентирующего порядок организации и проведения контроля эксплуатации зданий и сооружений, к которым предъявляются повышенные требования эксплуатационной надежности и безопасности.
Отсутствие такого рода норм, а также установившаяся на сегодняшний день практика эксплуатации зданий и сооружений не позволяют своевременно выявить и предотвратить появление критических дефектов, способных привести к обрушениям конструкций со всеми вытекающими из этого опасными последствиями.
Если рассмотреть процессы строительства в России, то можно увидеть, что лишь немногие объекты строительства в полном объеме отвечают даже пробельным устаревшим, требованиям строительных норм. Безнаказанность и погоня за прибылью доминируют, а пока на федеральном уровне вопросы строительной безопасности не рассмотрены и соответствующих нормативных актов нет.
Как показывает десятилетний опыт работы, ежегодно возрастают темпы возведения и количество уникальных и технически сложных объектов недвижимости.
Трагедия в “Трансвааль парке” заставила обратить пристальное внимание не только на повышение уровня качества строящихся объектов, но и на качество и нормативный уровень эксплуатации построенных объектов недвижимости, в особенности сложных инженерных объектов I уровня ответственности.
Это показывает, что строительные компании склонны к увеличению объемов строительства, зачастую забывая, что возводят объекты, несущие потенциальную угрозу, и некачественное выполнение работ может привести к тяжелым общественным последствиям. Большинство компаний выступает под лозунгом «доступность», но доступность – не показатель его качественности, и не секрет, что строгое соблюдение норм и правил несет удорожание, и существенно увеличивает сроки строительства.
Правительство России неоднократно принимало безрезультативные программы разработки технических регламентов. Последняя от 29.05.2006г. №781 «О безопасности зданий, строений и сооружений и о безопасности использования прилегающих к ним территорий». Самым слабым местом проектов и программ является неопределенность применения при возникновении вопросов ответственности проектировщиков и строителей и возмещения ущерба. На очередном совещании 14.01.2008 в Министерстве регионального развития России было принято нечего не значащее очевидное для специалистов решение.
-Технические регламенты должны быть приняты в форме постатейного федерального закона.
На сегодняшний день федеральные органы власти сильно медлят с решением проблемы безопасности строительного производства, хотя многочисленные факты обрушений эксплуатируемых объектов недвижимости уже получили большой резонанс в обществе, а с тем качеством выполнения строительных работ, которое присутствует сейчас, не исключена возможность неоднократного повторения трагедии, произошедшей в “Трансвааль парке”, причем в недалеком будущем. Уже сами строители обеспокоенные создавшимся положением объединились в Ассоциацию строителей России и путем саморегулирования пытаются заполнить пробелы и недоработки государства.
Техногенные катастрофы, затрагивающие и нарушающие интересы граждан в России случались неоднократно, однако выводы повлекшие существенные изменения не сделаны.